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        電力供求形勢大逆轉 頂層設計重新構建

        2014-09-19    來源:    作者:  瀏覽次數:4892

        電力供求形勢的逆轉,為中國重啟電力體制改革提供了絕佳窗口


          轉自《國家財經周刊》


          “拐點確實已經出現”,多位研究宏觀經濟的學者接連發出感慨,認為中國經濟高速增長的時段,很可能已成“過去式”。


          作為經濟發展的動力車間,能源行業的拐點來臨得更加猛烈。2012年1~5月,全國規模以上電廠發電量增幅顯著下降,全社會用電量同比增速明顯回落;目前全國煤炭價格連跌,市場萎靡。


          往年迎峰度夏時分經常出現的“電荒”、“煤荒”,如今已經不見蹤影。夏日之中,冬天的氣息彌漫開來,卻給多年來一直緊繃的煤電矛盾和能源緊缺帶來轉機,曾被“保供給”一度壓倒、停滯的電改,推進前景或可豁然開朗。


          呼聲重起


          以往匱乏的電力體制改革空間,正在急劇增大。


          7月上旬,中國能源界流傳著一個消息:國務院領導連續將有關電力體制改革的內參批給有關部門研究,其中包括重啟電改的呼吁。


          無疑,這個消息給正在感慨“逡巡十年”的電力體制改革派們帶來了很多新的期許。


          《財經國家周刊》記者聯系到長期從事能源公共政策研究的專家,國務院研究室綜合經濟司副司長范必。


          “第一步,要繼續完成主輔分開的任務。”此說,主要是針對電網企業而言,意在通過嚴格規范電網企業的業務范圍,來厘定輸配電成本,為下一步改革奠定基礎。


          眾所周知,在2011年,中國兩大電力輔業集團已經掛牌,但仍有一部分輔業資產留在電網內部,如輸變電設計、施工企業,相關“三產”、多經企業,其成本可能通過各種途徑,最后成為輸配電成本的一部分。


          另外,有的電網企業還新收購了裝備制造企業,輔業資產出現反方向膨脹。近年來,諸多發電企業和電監會、理論界都大聲呼吁“調度獨立和交易獨立”。就此,范必認為應該“將電力調度機構從電網企業中分離出來,組建獨立的調度交易結算中心,負責電力市場平臺建設和電力交易、計量與結算,組織和協調電力系統運行,以確保電力調度交易的公開、公平、公正和電網的無歧視公平開放”。


          一些業內人士置疑,很多發達國家的調度機構就設在電網,中國有沒有必要調度獨立?范必解釋道,“調度獨立的本質是調度接受監管部門的監管。現在世界上大部分國家實行了輸配分開,輸電網不是買賣電力的企業,而是一個中立的運行機構。在這種情況下,調度有的在電網內部,有的獨立出來,有的還直接隸屬監管部門,各種情況都有,他們的共同點是,按照一定的規則接受監管。但對于中國來說,由于輸配沒有分開,電網在電力買賣中處于壟斷地位,調度獨立出來,更有利于接受監管,實現公平調度。”


          對改革后電價走向的預測,是業界關心的話題。很多人認為,一旦實行市場化改革,會使電價大幅上升。范必不同意這種觀點,他說,“計劃電價、計劃電量、電煤雙軌制是造成高電價的原因。通過市場化改革,發電方與用電方進行直接交易,用戶的選擇權將大為增加,市場功能得到有效釋放,資源配置效率將大幅提升,結果將是發電企業的上網價格會有所上升,工商企業的用電價格會有所下降,煤電矛盾逐步得到化解”。


          十年拉鋸


          從2002年俗稱“5號文件”的《電力體制改革方案》下發,到2012年的十年間,中國電力體制改革艱難完成了廠網分開、主輔分離前兩個步驟。


          “前兩步改革很不徹底,遺留問題頗多”,業界人士普遍如此評價。


          “嚴格講,中國電力改革并非從2002年開始”,一位老電力人如是說,“從20世紀80年代初期的‘集資辦電’開始,中國電力改革就一直沿著一條相當清晰的路線推進”。


          20世紀80年代以前,中國電力行業一直實行垂直一體化的壟斷模式。這種模式,曾在那個特定歷史時期,對電力工業的穩定和發展起到了重要作用。


          但是,隨著經濟發展,“缺電”越來越嚴重,暴露出了該模式難以克服的弊端。


          在強大的能源需求推動下,“集資辦電”應運而生,并且發揮了強大的“鯰魚效應”,在多年來壟斷封閉的電力體系中撕開了一個缺口。


          除了緩解電力短缺,“集資辦電”還在電力央企之外,培育了諸多發電主體。這些新生力量不斷發展壯大,直至占據中國發電裝機半壁江山,最后量變引發質變。因為原有的垂直一體化壟斷體制無法做到“三公調度”,廠網不分造成的矛盾已經不可回避。


          2002年廠網分開實現后,國家電力改革領導小組在2004年將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報,卻因“電荒”席卷全國而擱淺。


          2007年年底,國資委牽頭,會同兩大電網及相關部委共同制定《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》;但2008年年初,南方突然遭遇大面積雨雪冰凍災害,導致大量電力設備損壞。兩大電網公司隨后聯合上書國務院,要求保留輸電施工企業——主輔分離再次停滯。


          2010年9月,電力體制改革工作小組同意了國資委制訂的主輔分離方案,并于當年11月上報國務院;2011年初,國務院同意該方案,并明確由國資委負責組織實施。


          2011年9月底,主輔分離重組后新組建的兩家電力輔業集團正式掛牌成立。


          但這期間,國家電網(微博)卻成立了發展電源的新源控股有限公司,國網麾下的中國電科院(19.290,-0.41,-2.08%)控股了電力設備商許繼集團,國網國際技術裝備有限公司無償受讓了河南平高電氣(6.32,-0.14,-2.17%)集團的全部股權。


          2011年底,華北電網被悄然拆分為國家電網華北分部和冀北電力公司,中國區域電網中的最后一個堡壘失守。當年為跨區競爭設置的區域電網已經被消解,“省為實體”的省級電網公司回歸、做大。背后隱含的,是國家電網公司實現“本部實體化”的意圖。


          在日益堅硬的集團堡壘面前,電改變成了一場時進時退的持久拉鋸戰。


          就連5號文件制定的電改路線,也屢次遭到各種質疑。


          2012年4月,國家電網公司總經理劉振亞在出版的《中國電力與能源》一書中明確反對“輸配分開”改革;彼時業界有人預測,憑借國家電網在業內的巨大游說能力和影響力,此說可能會導致中國電改的原定方案發生偏轉。


          經歷過第一輪改革的資深電力人士表示,當年“廠網分開”時,反對聲也很高,理由是強調“電力行業的特殊規律,是發輸供用瞬間完成,各環節之間不可分割,不適于像普通商品一樣引入競爭”,但結果恰恰證明了競爭的巨大力量;對于引入競爭后的安全因素等各種擔心,可以通過強化規則最大限度地避免。


          國家電監會和能源局官員均表示,雖然電力改革路徑和方式眾說紛紜爭議不休,但“2002年5號文件提出的市場化改革方向,仍毋庸置疑”。


          再論輸配


          目前,輸配電價和輸配分開,已經成為下一步電改的焦點。分還是不分、何時分、怎么分,都成為亟待解決的問題。


          事實上,關于輸配分開的各種觀點,正在悄悄發生著變化。


          2011年,電監會現任主席吳新雄履新后,在輸配領域頻頻發力。是年,電監會制定并頒布《輸配電成本監管暫行辦法》,明確輸配電監管目的、法規依據,規定了監管內容和監管措施,為深入開展輸配電成本提供了制度保障。


          2012年,電監會提出要突出抓好的“六項重大監管”第三項,就是“突出抓好成本與價格監管”,其中特別提到:“科學界定輸、配電界面,明確輸、配電的成本構成,選擇企業進行監管試點”。


          《財經國家周刊》記者獲悉,電監會正計劃在深圳和蘇州,進行輸配電財務獨立核算試點工作。


          “輸配分開,在‘十一五’規劃和2011年的政府工作報告中,都提到了。但要思考具體怎么實現、怎么操作?到底要解決什么問題?”電監會內部人士表示,當年輸配分開的改革設計,主要目的是“為了構建多元的市場主體,不是為了分開而分開”,“如果有其它辦法能達到這個目標,也沒必要一定輸配分開”。


          “從財務上講,開奧迪是成本,開桑塔納也是成本;吃鮑魚是成本,吃盒飯也是成本;職工年薪十萬虧損,年薪五萬可能就盈利,”,中央財經大學煤炭上市公司研究中心主任邢雷認為,“合理成本要搞清楚,這是最重要的”。


          2012年上半年,電監會內部專門搞了一個監管論壇,討論輸配分開問題,其中一些觀點值得關注。


          “輸配一體、網售分開,以省為單位更符合我國國情”,電監會輸電監管部主任么虹提出了這樣的觀點。他認為,輸電與配售電分開,或輸配電與售電分開,只是改革選擇的形式,“在此基礎上,電力調度職能逐漸過渡為政府職能”。


          電監會市場監管部主任劉寶華則認為,“輸配分開本身不是目的,不能引入競爭的輸配分開沒有意義,只會增加社會成本;鑒于目前電力改革的整體環境,這項改革可以采取循序漸進的方式”。


          劉寶華提出一種更為簡便的模式——大用戶開放,即暫不改變目前的電網體制,而是加快開放大用戶與發電企業的直接交易,首先在規模以上用戶與發電企業建立市場機制,“但必須界定好市場與政府的邊界,政府不再層層審批,而是只管輸配電價、準入條件、市場規則和系統安全”。


          一位能源局關注電力改革的官員表示,在早幾年,電監會的觀點“非常激進”,堅持“一定要輸配分離,不輸配分離就沒法進行下一步改革”;但現在的一些觀點,和10年前5號文件設計的電力體制改革路徑相比,顯然已有所調整。


          今年4月,國家電網總經理劉振亞在著作中直言“繼續堅持輸配一體化、調度電網一體化”,引發了業界強烈關注。


          有國網系統內部專家告訴《財經國家周刊》記者,配電領域和輸電領域一樣,也是自然壟斷領域,不能自由競爭;應盡快實行“配售分開”,來替代“輸配分開”。


          國網能源研究院總經濟師李英介紹稱,“配電領域也是自然壟斷”的說法,其實來自國外,并非國家電網的發明;一些外國的電力體制改革模式,其實是輸配電下端放開電力零售市場,成立大量電力躉售商,實現電價的競爭。李英提供了美國學者薩莉•亨特寫的《電力競爭》一書,其中詳細介紹了美國的電改經驗。此書由世界銀行(微博)資助,已經在中國出版發行。書中堅持了“配電領域也是自然壟斷”的觀點。


          “輸配一體,網售分開....。。和我們觀點接近,但還不一樣”,中國社會科學院規制與競爭研究中心主任張昕竹表示,是“分”還是“放”,一字之差,區別很大。


          “我們的觀點是強調放開,將來售電誰都可以售,對民資也可以放開,包括國網公司也可以售電;讓一個電網公司不去售電,顯然有問題”。


          “網業分離,主要解決的是公平競爭問題”,張昕竹表示,網絡型企業改革的基本思路,就是網業分離。“如果又做網絡又做業務,肯定要對競爭對手揉搓;只做網絡,那就對誰都一樣,沒有厚此薄彼的必要”。


          張昕竹認為,從監管和公平競爭的角度看,輸配分開好像簡單,但仍需制定合理的輸配價格、合理的調度規則,“這和分離不分離沒有關系”。


          此前,張昕竹曾經對中國輸配分開的成本進行過量化分析。他表示,實行輸配分開將增加成本600~1800億元;這一結論被國家電網公司總經理劉振亞在《中國電力與能源》一書中引用。


          有專家指出,目前爭議的焦點,表面看是輸配要不要分開,實際上“涉及到未來中國電力行業體制改革往什么方向走,這是真正的改革深水區”。范必認為,“監管部門與壟斷企業是天然對立的,全世界都是如此,監管部門在原則問題上不能讓步”。“雖然輸配分開有難度,但大方向應當堅持,改革只要啟動起來,早晚要朝那個方向走”。


          窗口期


          煤價低迷,電力供應相對寬裕,這樣的行業狀況,一直被認為是電力體制改革、尤其是電價改革“窗口期”的特征。


          各種經濟指標顯示,現在這些特征無疑已經具備。


          回顧電改這十年,煤電矛盾長期不能理順,煤荒電荒輪番出現,導致改革的關注重點總在“保障能源供給”上,而忽略了用體制改革驅動能源效率提高。


          財政部財科所所長賈康認為,資源、能源方面的相關改革,是我國加快轉變發展方式、優化資源配置的迫切需要。如果不能盡快化解已經積累多年的矛盾,那么優化結構、走向集約、節能降耗、清廉高效的科學發展,將成為一句空話。


          諸多能源專家認為,目前煤價低迷,是實現資源價格改革的絕好時機,“應盡快把資源稅的覆蓋面擴大到煤,徹底理順煤電矛盾”。


          賈康近日撰文稱,“電力改革是我國現階段改革必須強調頂層設計、配套周密實施的一個縮影,前些年容易做的事已經做完,剩下的全是硬骨頭,并且與方方面面密切聯系,前接煤炭資源稅改革,中為電力體制改革,后接電價管理審批制度改革,而且并行與呼應財政體制改革,要涉及所有相關改革方案的整體配套設計”。


          范必亦認為,“最近煤價下跌,電企似乎日子好過了一些。但隨著經濟周期的變化,煤電矛盾仍會加劇。應當趁現在煤電矛盾不那么尖銳的時候加快改革步伐”。


          但民間和一些學者的擔憂,卻更為現實。“現在,很多領域一提改革我就害怕,改革就是漲價,想方設法漲價”,一位能源領域的學者表示,改革的目的,是通過市場競爭把價格降下來。


          “就像煤電聯動一樣,煤價上漲,企業不停奔走呼吁漲電價;煤價下跌,卻無人呼吁降電價。利益集團固化之下,誰會有動力和自覺改革?”一位長期關注電改的學術界人士的這句話,令人印象深刻。 “公正地講,10年改革不斷取得進展,但真正留下深刻印象的東西不多”,電監會有關人士這樣評價十年來的電改歷程。


          有專家認為,其中要害是因為“改革缺乏頂層設計”。


          “頂層設計這種說法,實際上本身就有問題”,張昕竹認為,頂層設計和市場化是有矛盾的,市場化本身就是市場決定的,是市場交易過程中產生的,不需要設計,也不需要頂層,“但電力行業確實需要頂層設計,因為這個行業有市場缺陷”。


          “廠網分開后,必須確定輸配電價;而為了核定輸電成本,必須要進行主輔分離;發電側競爭啟動之后,必須打破單一購買者的局面,必然要進行售電端改革,逐步放開用戶選擇權,才會形成完整的電力市場”,電監會一司局級干部如是說,“改革的邏輯非常清晰,但進程卻又如此艱難”。


          一位資深電力行業人士表示,除了供需形勢因素之外,“外部壓力不足導致的政府決策無力”,是電力改革進展遲緩的重要原因。


          今年3月22日,國務院轉發了發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》,其中提出“深化電力體制改革,穩步開展輸配分開試點,促進形成分布式能源發電無歧視、無障礙上網新機制,制定出臺農村電力體制改革指導意見。提出理順煤電關系的改革思路和政策措施”。


          該意見還提出,“穩妥推進電價改革,實施居民階梯電價改革方案,開展競價上網和輸配電價改革試點,推進銷售電價分類改革,完善水電、核電及可再生能源發電定價機制”。此項工作,被指定由發改委、電監會和能源局具體負責。


          “本屆政府臨門一腳,推進電改的決心已下,任務也已定下”,一位資深電力專家的話透露幾份無奈,“但改革如果錯過了最好的時機,就只剩迫不得已的選擇”。


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